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Plan Communal de Sauvegarde

Ces  dernières années, une série d’accidents majeurs, particuliers, ou courants sont venus perturber le fonctionnement quotidien de nos organisations : tempêtes, marées noires, canicule exceptionnelle, inondations de grande ampleur, menaces terroristes…

Ces évènements ont fait prendre conscience que l’organisation de la sécurité civile devait être repensée et ont mis en exergue la nécessité pour les communes de se préparer à faire face à de telles situations.

Il est vrai que les responsabilités du maire étaient définies au titre de ses pouvoirs de police générale mais aucun plan d’action ne stipulait les missions auxquelles il devait faire face.

Pour remédier à cette situation, le plan communal de sauvegarde (PCS) a été institué par la loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, dans son article 13, et par son décret d’application n°2005-1156 du 13 septembre 2005.

Le PCS a vocation à organiser la réponse communale en cas d’événement de sécurité civile, c’est-à-dire que le PCS doit définir un dispositif communal opérationnel permettant à l’équipe municipale de « gérer les crises » éventuelles touchant la sécurité civile, et notamment les crises majeures : catastrophes industrielles, phénomènes climatiques, accidents « courants » (transport, incendie…), dysfonctionnement des réseaux (transport, énergie, eau…), problèmes sanitaires (grippe aviaire, méningites, légionellose…)…

Qu’est-ce qu’un PCS, ses objectifs et ses principes fondamentaux ?

Le Plan Communal de Sauvegarde (PCS) est un instrument de planification et d’organisation communale qui a pour objet d’anticiper les situations dangereuses afin d’assurer la protection et la mise en sécurité de la population.

Le PCS est l’outil de préparation du maire.

Il est dans l’exercice de son pouvoir de police instauré par le Code général des collectivités territoriales (article L 2212-2.5 du CGCT). Ce document doit être modulable en fonction de la taille de la commune.

Le PCS doit permettre d’organiser la sauvegarde des personnes.

Le PCS assure le soutien aux populations. Il vient en complément du secours à personne et de la lutte contre le sinistre, missions dévolues aux services de secours (sapeurs-pompiers, services médicaux d’urgence…). Le PCS doit permettre à la commune de faire face à tout événement classique, particulier ou majeur pouvant affecter gravement la population.

Le PCS est le maillon local de la sécurité civile.

Il apporte la réponse de proximité à la situation de crise et s’intègre dans l’organisation des secours de manière complémentaire et cohérente.

Le PCS est un outil d’aide à la gestion de la crise.

La gestion d’une crise est une somme d’impondérables (imprévus). Le PCS doit permettre d’identifier les principales missions à réaliser. Il est impossible de concevoir un outil qui permette de tout anticiper.

 La mise en place d’un PCS est un travail de préparation à une situation de crise.

La mise en place du PCS est un travail à finalité opérationnelle basée sur la préparation, l’entraînement régulier et le partage entre les acteurs internes et externes à la commune d’une culture commune d’intervention. Il doit aboutir à une appropriation de l’outil par les acteurs impliqués dans le dispositif communal.

L’élaboration du PCS concerne l’ensemble des services communaux.

La mise en place de l’outil de gestion de crise n’est pas l’affaire d’un service et encore moins d’une personne. Le projet doit être transversal et nécessite l’engagement de chaque élu et de chaque agent de la collectivité. Il  doit prévoir les modalités de mise en place d’une structure de crise correctement dimensionnée. La montée en puissance de la réponse communale doit se faire de manière à répondre aux besoins exigés par la situation.

L’élaboration du PCS doit permettre l’association des acteurs et partenaires locaux.

La démarche d’élaboration du PCS doit permettre d’associer l’ensemble des forces vives de la collectivité : les habitants ayant une connaissance des risques ou de certains éléments pratiques, les représentants d’association, les personnes pouvant constituer les réserves communales de sécurité civile, les partenaires privés, publics (service de l’état, SDIS, gendarmerie, SAMU).

La démarche PCS doit permettre de tendre vers une culture communale de sécurité civile.

La loi de modernisation de la sécurité civile rappelle que cette sécurité civile est l’affaire de tous. La démarche de la commune doit s’attacher à cette finalité pour développer ce concept au sein de la collectivité, tant pour ses agents et élus que pour ses concitoyens et partenaires locaux.

Un Plan Communal de Sauvegarde pour quelles communes ?

D’un point de vue légal (article 13 de la loi n°2004-811), seules deux catégories de communes se voient imposer cet outil opérationnel :

Le PCS est obligatoire pour les communes comprises dans le champ d’application d’un Plan particulier d’intervention (PPI), plans d’organisation des secours élaborés par le préfet pour des ouvrages ou installations présentant un risque technologique majeur (installation nucléaire, de transit de matière dangereuse…).

En outre, le PCS est obligatoire pour les communes dotées d’un Plan de prévention des risques naturels (PPR) prévisibles approuvé, document réalisé par les services de l’Etat qui réglemente l’utilisation des sols en fonction des risques naturels auxquels ils sont soumis (interdiction de construire ou possibilité de construire sous certaines conditions).

Toutefois, le PCS est vivement conseillé pour toutes les autres communes car il permet de faire face à des situations très diverses nécessitant une réaction rapide : accidents (de la circulation ou incendie…), phénomènes climatiques (tempêtes, inondations, neige…), problèmes sanitaires (épidémies, canicule…), perturbation de la vie collective (interruption durable de l’alimentation en eau potable ou énergie…).

Quel est le contenu minimum du PCS ?

– Analyse du risque : connaître les aléas, identifier les secteurs et les enjeux menacés (établissements sensibles, infrastructures : réseau d’eau potable, pont, route…) ;

– Les actions d’information préventive des populations permettant aux citoyens d’adopter le bon comportement en cas d’événement, en s’appuyant notamment sur les documents existants tel le Document d’information communale sur les risques majeurs (DICRIM) ;

– L’organisation de l’alerte (réception, traitement, diffusion) et de l’information des populations, actes réflexes indispensables dans la phase d’urgence d’un événement de sécurité civile ;

– Les modalités de mise en œuvre de la réserve communale de sécurité civile si cette dernière a été constituée.

Quelles sont les différentes étapes d’élaboration du PCS ?

De manière synthétique, la réalisation du PCS se fait en trois temps :

Le diagnostic

L’élaboration du PCS suppose d’abord de réaliser un diagnostic incluant :

–      la connaissance du ou des phénomènes,

–      la connaissance des enjeux du territoire (identification des populations potentiellement concernées, notamment des populations sensibles ; des lieux de regroupement : ERP, marchés, lieux d’habitation dense…, des enjeux économiques : entreprises, monuments classés…, des enjeux environnementaux : zones naturelles sensibles, cours d’eau…)

–      la connaissance des moyens : Capacités communales de répercussions de l’alerte, recensement des moyens d’évacuation, de relogement, et de ravitaillement.

La création de l’organisation de la réponse opérationnelle

C’est à partir de là que peut être élaborée la réponse opérationnelle, qui consiste à définir le rôle de la commune dans le domaine de la sauvegarde, par un travail en commun avec les services de secours. Celui-ci permet de caler la réponse communale par rapport à celle des services de secours.

Concrètement, cela inclut :

Parmi les opérations prioritaires à assurer par toute commune dans le cadre de la sauvegarde, l’alerte et l’information de la population sont fondamentales.

Cela suppose également une bonne information préventive de la population. L’objectif est de faire en sorte que la population soit informée de la nature des phénomènes prévisibles, capable d’appliquer les consignes de sécurité, capable de réagir face à l’événement. Le DICRIM est l’un des moyens de cette information, mais il ne suffit pas, et il faut pouvoir utiliser tout autre moyen pertinent d’information. In fine, il est important d’assurer une pérennité à cette démarche d’information/préparation de la population.

Le maintien opérationnel du plan

Une fois la phase de rédaction du PCS aboutie, un travail essentiel reste à mener sur le long terme : entretenir la dynamique du projet pour garantir le maintien opérationnel du dispositif et le niveau d’appropriation des acteurs. Au final, le véritable aboutissement de la démarche PCS n’est pas la rédaction d’un document : le PCS doit permettre à l’ensemble des personnes qui vont prendre part à la gestion de l’événement de réagir de manière adaptée, efficace et rapide.

Les quatre difficultés récurrentes de la démarche PCS

Les Maires se disent souvent démunis face à cette nouvelle responsabilité qu’est l’élaboration du PCS. Et en effet, les difficultés sont multiples : l’outil n’est pas qu’un document, sa réalisation est le fruit d’une véritable démarche, longue et donc potentiellement coûteuse, et il est nécessaire de le faire vivre dans le temps.

Difficulté n°1 : la méthode

La première des difficultés de la démarche PCS est purement méthodologique. Le PCS est une obligation nouvelle pour les communes et il sort des schémas habituels de fonctionnement de la collectivité. Dans les petites communes en particulier, le PCS ne correspond souvent à aucune compétence existante dans la commune.

Pour y remédier, la Direction de la Défense et de la Sécurité Civiles a édité un guide méthodologique. Il est disponible sur le site du ministère en charge de l’intérieur (www.interieur.gouv.fr). Ce guide apporte les éléments essentiels pour aboutir au résultat escompté.

Difficulté n°2 : la mobilisation des compétences

La difficulté du PCS tient au fait que contrairement à beaucoup de dossiers, le PCS est transversal et demandera toujours, d’une façon ou d’une autre, de mobiliser un ensemble de compétences, et donc, un ensemble de personnes.

On conseille dès lors de désigner en commune, une personne en charge du « dossier » PCS, tout en gardant à l’esprit qu’en la matière, tout travail pertinent doit être réalisé par un groupe de travail ; la démarche PCS doit ainsi mobiliser l’ensemble du personnel communal mais également l’ensemble des élus voire même la population (via l’information préventive).

Parmi les compétences auxquelles la commune peut faire appel durant sa réflexion, de nombreux partenaires peuvent être sollicités : services de l’Etat, sapeurs-pompiers, forces de l’ordre… Mais le nombre de communes potentiellement intéressées par ces participations étant important, il est conseillé de ne solliciter ces partenaires que pour des questions précises ou un conseil pratique clairement identifié.

A noter enfin : certaines communes entreprennent de former l’ensemble du personnel communal à la problématique, lors de sessions balisées en fonction des services. Les exercices PCS plus ou moins inopinés sont également appréciés de certains car ils favorisent la prise de conscience de la nécessité de s’entraîner et de rester mobilisés sur la question.

Dans tous les cas, l’impulsion politique doit être forte. Un élu « porteur de projet » désigné par le Maire peut, le cas échéant, favoriser l’adhésion élargie au projet. Chacun doit se mobiliser pour le projet et y consacrer un peu de son temps, pour pouvoir se coordonner si la situation se présente.

Difficulté n°3 : la mise en place du règlement d’alerte

Le décret 2005-1156 (sur le PCS) en son article 3 précise qu’un « règlement d’alerte », en trois volets, doit être mis en place par la commune.

Le premier volet du règlement d’alerte concerne la réception de l’alerte. Si aucun régime d’astreinte n’est en place dans la commune, il convient alors de fournir à la préfecture les numéros de téléphones des élus en s’assurant par la suite qu’au moins un sera toujours présent dans la commune. Il sera indispensable dans ce dernier cas d’être très vigilant en période de congés, de week-end (surtout ceux qui sont prolongés par des jours fériés ou ponts). Car si les 4 numéros renseignés sont indisponibles, c’est une perte de temps importante pour le dispositif.

« Le traitement de l’alerte » constitue le second volet du règlement d’alerte. La commune se doit de créer des outils (fiches d’actions entre autres) qui permettent à la personne qui reçoit le message de savoir quel comportement adopter une fois le message reçu.

Enfin, si la situation l’exige, la dernière phase du règlement d’emploi des moyens d’alerte consistera à diffuser l’alerte à la population menacée par le phénomène. Pour ce faire, la commune doit identifier tous les moyens disponibles, y compris les plus rudimentaires (qui peuvent d’ailleurs s’avérer les plus efficaces) : porte à porte, utilisation de relais de quartiers ou de hameaux (élus résidents dans les hameaux par exemple) jusqu’aux plus sophistiqués : système d’appel téléphonique en masse, moyen mobile d’alerte (véhicule équipé de haut-parleurs)… Au préalable, notons que le maire aura dû informer ses administrés des gestes et comportements à adopter en cas d’événements, et notamment d’accidents majeurs. C’est là l’objet de l’information préventive, du Dossier d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM) et de l’affichage réglementaire qui doivent accompagner le PCS (cf. articles article R125-9 à R125-14 du Code de l’Environnement).

Difficulté n°4 : La mise à jour et le suivi de la démarche

Il est conseillé à toute commune disposant d’un PCS de « s’astreindre » à des exercices de tout ou partie de son PCS à minima une fois par an.

Un bon exercice nécessite une préparation en amont et l’association des personnes compétentes nécessaires pour garantir son caractère « plausible ».

Notre entreprise met en place un accompagnement pour apporter son expertise dans la réalisation du Plan Communal de Sauvegarde (PCS) et du Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs (DICRIM) ; notre démarche n’est pas de faire mais d’aider à faire afin que les acteurs de la commune s’approprient le PCS, le fasse vivre et puissent l’utiliser sans difficultés en cas de crise.

Nous intervenons dans votre commune, en plusieurs étapes selon un calendrier déroulé lors de notre première réunion ! Contactez nous !